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技术主权：“独立自主”而非“自给自足”
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作者：Christoph March，德国班贝格大学讲师，德国联邦教育和研究部研究员；Ina Schieferdecker，柏林工业大学教授，德国联邦教育和研究部研究员。
来源：Christoph March, Ina Schieferdecker,“Technological Sovereignty as Ability, Not Autarky,”International Studies Review, Vol.25,No.2, 2023.
导读
在逆全球化加剧、贸易争端频发的背景下，“技术主权”作为官方重视、民间热议的概念而备受关注。然而，技术主权究竟意味着什么，一国应如何实现技术主权，或许一直未能被我们所正确理解。本文作者从传统政治主权和经济主权出发，经由技术对两者的挑战，剖丝剥茧地构建了技术主权的定义——技术主权是一国通过技术的创新及运用以维系政治主权和经济主权的能力。为了加强和实现技术主权，国家对内需要“置身事内”地参与技术发展，而非消极地充当保护与监管者的角色；对外需要积极参与国际合作，在知识创新国际化格局中寻求自己的比较优势。
引言：对技术主权的误解
近年来，“技术主权”作为政府官方计划和战略目标，日益频繁的进入公众视野：特朗普政府曾发布 “关键及新兴技术国家战略”（“National strategy for critical and emerging technologies”）；欧盟制定了关于数据和人工智能的政治指导方针和战略；中国也曾下发《中国制造》计划。在官方战略与计划之外，新冠疫情导致的医药用品短缺、俄乌冲突对全球能源粮食供应的冲击等事件，无不增加了对“技术主权”讨论的热度。
然而，目前对技术主权的概念缺乏一些基本的共识。因此，人们仍不清楚究竟什么是真正关键的，以及需要什么样的政策工具来实现技术主权。这就给了相关利益团体（那些能从减少获取外国技术中获益的公司或行业）可乘之机：他们利用“技术主权”来推进技术独立与逆全球化的政策。当然，技术独立也得到了选民的支持，他们认为不公平的国际贸易让自己受损，或者认为要通过技术独立来抵御外国政治、文化的影响。“技术民族主义”只不过是上述思维的一种变体。
传统主权概念
传统意义上的“主权”概念用于政治、经济领域，若要准确定义技术主权，需重新审视传统的政治主权、经济主权概念。
政治主权（Political Sovereignty）可以追溯至博丹、霍布斯的著述以及威斯特伐利亚和约体系。至十九世纪末，这一概念趋于完善，可被定义为：当一个政治实体内部存在一个合法、有效的最终权力决策结构，且该政治实体及其相关权力结构不受外部控制和干涉时，即认为该政治实体具有政治主权。对这一定义，还有几点说明：第一，权力机构通常被称为国家或政府；第二，主权包括对内主权与对外主权；第三，主权并不是绝对的全有或全无，而是一个实证问题，可以具有程度之分；第四，主权是否具有领土边界存在争议，例如互联网显然跨越各国，不具备明显边界，即后文所讲技术发展将对传统政治、经济主权构成挑战；第五，政治主权是人民主权（Popular Sovereignty），政治实体的合法性源于人民的选择和支持。
基于此，我们提出了政治主权更为宽泛的定义，强调能力（ability）作为实现主权的手段：政治主权是某政治体自主解决其集体行动问题的能力。这一定义将政治主权表述为个人主权的直接延伸，即选择自由。此外，它还强调了一个政体构造决策机制以及决策机构来解决群体决策问题的能力。例如制定和执行法律、提供公共产品、根据成员偏好分配资源。国家因而成为了执行群体决策的机构。
经济主权是一国促进其经济利益的能力。经济主权的本质是政治主权在经济政策上的应用。因此，其内涵包括一个国家“有效干预经济的能力”，即自主设定相关政策变量，例如税率、政府开支、贸易条例以及与市场竞争规则。正因如此，在超国家实体统筹各国经济政策时，各国将会丧失部分经济主权：例如欧盟内部的统一货币、贸易规则以及国际货币基金组织和世界银行的金融支持计划。另一方面，经济主权也是政治主权的重要组成和前提，因为良好的经济条件是其他政策措施的先决条件，更不必说那些保护国家利益的经济政策。
技术主权定义
在定义了政治主权和经济主权之后，接下来讨论技术对这两者影响。这里的技术特指能深刻影响人类自身和人类社会的关键技术，例如新材料、通讯技术、人工智能等。我们推定此类关键技术将不断影响并挑战一个政治实体的政治和经济主权，这是下文技术主权定义的基础。这些挑战可大体归结为以下八类：
第一，经济增长繁荣是由技术变革驱动的，维护和加强经济主权需要不断推进现有技术并发现新技术。第二，新技术拓宽了政治政策、监管对象的范围。第三，技术进步带来了新的漏洞与安全隐患，例如网络攻击。第四，技术进步促进全球化，而全球化的进程会限制一国主权。第五，新技术可能使社会成员侵蚀国家主权，因为新技术走在国家监管的前面，技术公司建构的规则将成为行业惯例；此外，人们可以利用新技术更有效的逃避监管。第六，新技术，尤其是数字技术，具有网络效应和规模经济的特点，这将造成“赢家通吃”和市场垄断。第七，新技术可能影响某政体对外部的依赖性。第八，新技术对人民主权的根基构成了挑战，例如通信技术造成信息茧房，并通过虚假宣传破坏政治沟通。
在总结了技术对政治主权和经济主权的挑战后，可以得出对技术主权的定义。如果一个政体具备技术主权，则它应具备自主决定关键技术的使用能力和技术创新的开发能力，以维护其政治主权和经济主权。单纯的事后监管并不足以应对技术对政治主权和经济主权的挑战，技术主权需覆盖整个技术发展链条的全部过程，包括识别、理解、评估、开发、推进、生产、使用和采纳关键技术。
实现技术主权：创新政策
国家是实现技术主权的主体，目前技术主权也被众多国家列为政府战略和指导政策。那么，国家制定何种类型的政策，才能有效的实现技术主权？以往政治经济学文献大多认为，掌握先进技术的国家应转型为保护性、监管性的国家（protective state），仅限于提供正确的监管制度和监管机构，换言之，只负责确保人民和财产的安全，确保司法和行政有效实施，并促进市场的正常运行。
监管的确是实现技术主权的重要组成部分，但绝非全部。理由如下：第一，技术不是纯粹法律意义上的财产，不能只提供保护；第二，想要实现对技术的监管，本身也要了解新技术从而把握好监管的尺度，避免过度监管限制创新，进而限制了经济主权的发展潜力；第三，技术领域的执法不能限于“事后监管”，应在技术发展过程中就依照监管的精神参与其中；第四，预防和应对技术的威胁与挑战也同样需要（监管）技术的发展进步。
因此，技术主权首先要求政府积极参与技术发展，从而参与研究和创新。技术往往具有较大规模效应和排他性的特征，如果没有政府参与，也无法实现技术的有效供给。因此保护性国家必须辅之以生产性国家（productive state）。换言之，需要一国加强其技术创新能力，具体包括以下内容：第一，指引研究方向。政府需同学界合作，尽早发现对经济和社会预期具有较大影响的新兴关键技术。第二，知识开发与传播。第三，对已有企业和新企业的创业支持。第四，市场构建，例如公共采购、标准化以及政府协调。第五，资源配置，既包括财政资源的配置也包括人力资源的配置。第六，技术领域的立法工作，因为合法合规是投资和使用新技术的前提条件。上述几点内容归纳为以技术主权为导向的创新政策。虽然这种政策也涉及监管，但本文认为以管制为核心的政策不足以在目前与未来维持技术主权。
技术主权与国际贸易：互为因果
前文指出，技术主权被一些人认为要实现本国内部的自给自足。本文认为，作为维护政治主权和经济主权之能力的技术主权，与国际贸易是相辅相成的关系。一国闭门造车反倒可能对技术主权有害。这一观点基于如下两个理由：第一，将技术主权理解为能力，意味着创新能力而非实现内部自给是加强技术主权的关键。不能认为实现技术主权就要让一国在全部技术领域都实现创新突破。而应立足国际视野，有所选择与取舍。第二，有大量理论和实证文献表明，创新能力和国际贸易之间互为因果。
事实上，在没有国际合作的情况下，技术创新是难以实现的。首先，随着全球价值链的形成，创新愈发成为全球化的活动。其次，科学活动日益趋向集体化和国际化。再次，单个国家难以负担大型研究所需的基础设施。最后，科学的专业化和跨学科化趋势，以及通信和运输成本的下降等因素加剧了技术创新过程中各国的对外依赖。
以创新能力为核心的技术主权对国际贸易的促进作用主要体现为以下内容：首先，技术主权带来比较优势。有大量文献都证明技术对出口的促进作用。技术能力的提高不仅增加了出口意愿和出口量，而且也增加了技术密集型商品和服务的比例与质量。其次，技术主权缓解了信息不对称，从而降低了交易成本。技术的改良与技术标准的制定能避免逆向选择、打破国际贸易的信息壁垒。最后，技术主权不仅促进出口，也增加进口以及对外国技术的学习与接受。
国际贸易对技术主权的加强与实现体现为：第一，国际贸易扩大了市场规模，增加了研发回报；第二，国际贸易增大了竞争程度，刺激企业创新；第三，国际分工能更加高效的配置人力、财力资源。此外，技术主权最终目的是政治主权和经济主权，由于国际贸易增大了可选择的产品范围，从而增加了个人的选择权和消费者福利，以此促进了政治主权和经济主权。
相关案例
本文对技术主权的实现可以概括为国家采取综合性的教育与创新政策，并重视国际合作对技术创新的促进作用，下文两个简短案例具体展示创新与国际合作如何实现技术主权。
（一）德国工业4.0计划
在本世纪初期，德国同其他发达国家一样，遭遇了制造业市场份额缩减，就业岗位缩减的挑战。德国政府于2011年1月启动了“工业4.0”战略倡议。该倡议由来自学界及业界代表组成的工业科学研究联盟提出。他们根据高科技战略的实施，以确定和建议未来技术和创新政策的方向。
2013年，由各类利益相关者组成的工业科学研究联盟工作组发布了实施工业4.0的建议，涵盖了研究、标准化、必要的基础设施、培训和专业发展以及监管框架。与此同时，德国的行业协会与德国联邦教育和研究部、联邦经济事务和能源部积极开展合作，推进工业4.0平台的建设。德国政府根据工业4.0平台的建议，为技术研发提供资金支持、制定技术标准、开展技术转让，并积极参与国际合作，包括参加由“第七届欧洲研究与发展框架方案”（the Seventh European Framework Programme for research and development）所资助的项目。
自工业4.0启动以来，德国一直保持其制造业的实力，制造业对GDP的贡献率仍接近20%，是英法等欧洲国家的两倍多，且远高于美国。德国技术主权的实现并非依靠自给自足完成的，而是通过切实提高技术创新能力实现的。
（二）欧洲“尤里卡”计划
半导体行业的竞争一直十分激烈。上世纪八十年代，日本在半导体领域超越了欧美，占据了主导地位。1985年，欧洲17个国家和欧洲委员会联合起来发布了尤里卡倡议（EUREKA initiative），旨在通过先进技术领域更密切的合作，提高欧洲工业和国民经济在世界市场的生产力和竞争力。这一计划从最初就具有国际合作的性质。目前，尽管欧洲的半导体市场份额较低，且较为依赖亚洲和美国的供应商，但欧洲实际上已成为半导体制造设备的行业领导者，占据着全球半导体产业链的上游地位。欧洲的半导体竞争优势源自于荷兰企业阿斯麦（ASML）对EUV光刻机生产的垄断。这一机器能在硅晶片上刻蚀出极小的结构，从而生产出更先进、更强大的芯片。这一案例表明，技术主权并不一定要求在目标技术领域占据市场份额。通过占据技术优势生产出先进产品，足以与其他国家形成相互依赖关系，从而实现一国的技术主权。
词汇积累
Autarky
自给自足
Echo Chambers
信息茧房
Asymmetric Information
信息不对称
译者：王伟逸，国政学人编译员，清华大学法律硕士。
校对 | 杨溢文 王星澳
审核 | 施榕
排版 | 岳玲
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