历史制度主义与制度设计：通往欧亚机制复合体的不同路径
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作者：Stephanie C. Hofmann，欧盟大学研究院政治与社会科学系联席主席、教授；Andrew Yeo，布鲁金斯学会东亚政策研究中心高级研究员和SK-Korea基金会主席。
来源：Stephanie C. Hofmann and Andrew Yeo, “Historical Institutionalism and Institutional Design: Divergent Pathways to Regime Complexes in Asia and Europe,” European Journal of International Relations, published online: May 11,2023.
引言
机制复合体（regime complexes），即一系列共享成员国和职能授权重叠和嵌套的组织，已经成为国际政治中的一个既定特征。现有研究已有对贸易、金融、气候变化、难民保护、危机管理和能源政策等领域机制复合体的探讨，但是关于机制复合体的路径为何以及如何分化的研究较少。此外，亚洲和欧洲的政策制定者正在争论，是否最好把重点放在一个焦点组织上（如东南亚国家联盟ASEAN和北大西洋公约组织NATO），还是依赖于多个新的安全组织来促进跨大西洋和跨太平洋的安全合作。
为何关于机制复合体的讨论出现分歧？如何理解机制复合体在演化过程中的速度和密度的差异？本文基于制度设计和历史制度主义以及机制复杂性的文献，集中研究了亚洲和欧洲的安全领域的机制复合体，作者认为早期的制度设计选择在机制复合体内产生了制度层次（速度、密度和组成）的长期变化。具体到地区案例来看，东盟的非正式设计带来了较低的主权成本，这使得突破分层得以迅速进行，从而在过去30年中产生了一个由密集的非正式组织构成的机制复合体。北约和美国在亚洲的双边联盟在正式设计上的高主权成本导致了50多年来谈判分层的缓慢进程和许多失败的尝试，从而产生了一个由正式和非正式组织组成的低密度的机制复合体。
焦点组织与退出成本
焦点组织 （focal organizations）是指被其成员国中广泛接受为讨论、决定和实施属于其任务范围内合作和协调行动的组织。其有三个特征：1). 它们是成员国的核心；2). 它们汇聚期望，构建了一个能够界定合作与背叛的行为的共同信念体系；3). 如果有其他组织承担相同或类似的任务，那么焦点组织将是“给定领域的主要治理参与者”。
这种焦点性并非是静态，而是随时间变化的。历史制度主义从分层、转换、漂移和替代的角度解释了这种变化。从这一视角来看，焦点的变化会通过分层（layering，涉及对现有制度的修正、补充或修订），转换（conversion，指旧制度被战略性地以新的目的重新部署），替代（displacement，指新制度取代旧制度），以及偏移（drift，指在制度或规则保持不变的情况下，制度参与者未能或无法应对不断变化的外部环境而做出反应时，其影响发生的变化）四种方式实现。
焦点组织具有很高的退出成本，主要为成员国退出组织相关的外交、声誉和行政成本，这种成本会随时间的推移而不断增加。由于这种高退出成本，政策制定者更有可能采用分层而不是其他形式的制度变革。此外，利益相关者对现有组织加倍投入，并对任何破坏核心组织的存在(迁移)或授权(转换、偏移)的制度举措都有强大的否决权。因此，分层已成为“21 世纪国际体系的制度特征”中的“主导特征”。本文将关于分层的研究转化为国际层面上的密集制度化空间。
制度设计与协调主权成本：协商与突破分层
正式组织和非正式组织的不同主权成本带来的正式程度差异也会导致不同的制度分层路径。本文认为，分层的速度取决于焦点组织的设计和随后的约束。社会网络学者表明，单位的密度是我们理解复杂系统的基础，即，在一个广泛定义的区域空间内，现有组织之间关系的“数量和多样性”。在组织层面上，密集的制度环境会导致资源稀缺，进而导致组织间竞争和规范差异。
正式组织拥有更高的主权成本，即成员国必须放弃对国家政策的一些控制以支持基于约束性协议的新组织时所产生的成本。由于约束性承诺需要多数或一致同意才能重新谈判或终止，当成员国试图建立新的自治层时，它们必须与寻求保护现有安排或可能退出现有组织的成员国进行谈判。政策制定者必须克服来自国家行为体的阻力，不仅因为与核心组织相关的高退出成本，还因为更高的主权成本会导致更繁琐的谈判。因此，正式组织背景下的谈判分层往往以分层速度缓慢为特征，会产生密度较低、由非正式组织和正式组织组合而成的机制复合体。
非正式组织的特点是法制化和官僚化程度较低，它们通常缺乏一个独立秘书处，通过轮流担任国家主席的方式组织领导，承诺也不具约束力。因为与软规则和约束力较弱的协议有关的协调主权成本较低，行为体不会基于强硬的讨价还价和谈判达成共识，而是会追求突破性的分层，以建立新的组织。此外，现有核心组织的利益相关者也不会因为建立非正式组织而感到威胁，因为与正式组织相比，非正式组织不太可能干扰国家政策制定或产生重大的主权成本；相反，与建立新的正式制度层相关的更大的协调主权成本将使在突破分层下增加正式制度的可能性更小。因此，突破分层容易产生以高密度非正式组织而少有新正式组织层为特征的机制复合体，其结构，特别是它的密度和组成，与中心组织的正式/非正式设计和制度分层的速度有关。
表1
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亚洲的突破式分层：相互防御领域缓慢而少，合作安全领域的快速而密集
在亚洲，围绕两套核心组织形成了两种安全机制复合体。它们平行存在并有重叠的可能性：一个以共同防御为中心，另一个以合作安全为中心。在共同防御方面，美国正式的双边联盟成为亚洲安全和防务架构的焦点，很难建立一个解决同样问题的替代性正式组织；在合作安全方面，东盟成为焦点，只要其保持非正式状态，就会出现数十个新的非正式组织而不是特定官僚组织的内部分支组织，突破性分层模式会导致复合体的密度不断增加。
1.共同防御：正式联盟成为焦点
1951年至1954年，菲律宾、澳大利亚和新西兰、韩国和日本都与美国签署了共同防御条约，从而选择了正式的双边联盟而不是多边防御安排。在冷战初期，少数亚洲国家确实尝试过多边主义来遏制共产主义威胁。1954年法国从越南撤军之后，美国和其他七个国家创建了东南亚条约组织(SEATO)。在缺乏其他亚洲多边防务组织的情况下，SEATO具有发展成为一个焦点组织的潜力。然而，SEATO在制度上仍然薄弱，并最终于1977年解散。美国政策制定者认为，增加一个多边联盟结构可能会限制美国在该地区的行动自由，从而造成协调的主权成本。因此，美国对SEATO的承诺仍然有限，华盛顿拒绝将SEATO转变为一个正式的(焦点)组织；其盟友也认为双边联盟提供了最可靠的内部制度安全和外部区域防御冷战对手的形式。早期试图在双边防务组织的基础上增加额外的正式防务组织的尝试因此失败。
2.合作安全：非正式东盟成为焦点
1967年8月8日，马来西亚、印度尼西亚、泰国、菲律宾和新加坡成立了东盟。与围绕共同防御条款形成的双边条约不同，《东盟宣言》 支持对安全的更全面理解，即“珍视和平、自由、社会正义和经济福利的理想”。东盟安全合作的基本原则包括建立共识和不干涉的准则，以及对主权、领土完整和不干涉的承诺。东盟的目标是建立信任，而不是共同防御，它的职能是 “加速经济增长、社会进步和文化发展”，同时促进“区域和平与稳定”。 尽管东盟帮助培育了有关地区主义的新思想，但它作为一个核心组织的地位直到20世纪90年代才得以确立，并将自己定位为一个非正式的协调组织。
冷战结束时出现了与安全有关的新问题，包括美国对该地区的承诺，日本在亚洲地区主义中日益重要的作用，以及预测俄罗斯和中国将在多极亚洲中成为新的权力中心。然而，高退出和协调主权成本和国内支持投资于正式的双边联盟的政治行动者使得发展额外的正式防御制度变得困难。因此，在冷战后的十年中，对东盟组织规范的尊重和以东盟为中心的非正式组织的兴起，以巩固东盟在20世纪90年代作为非正式焦点组织的地位。
3.合作安全的快速非正式分层
东盟地区论坛(ARF)于1994年成立，是冷战后亚洲地区新增的第一个区域性多边安全机制。在ARF成立后的十年里，人们对其无法超越安全合作建立信任阶段产生不满，导致政策制定者选择通过突破分层的过程来创建新的安全机制。
在亚洲金融危机(1997-1998年)之后，亚洲领导人，特别是那些受危机打击最严重的国家（如韩国、泰国和印度尼西亚）将目光投向了内部，希望采用一种排除“非亚洲”成员(如澳大利亚、美国、新西兰)参与的区域组织建设方法。为此，区域行为体倾向于为应对金融危机而出现的非正式东盟与中日韩10+3 (APT)，促进了东北亚和东南亚地区联系的机制化，成员国后来试图将讨论提升到“区域合作的更高层次”。核不扩散、恐怖主义、跨国犯罪等安全问题被列入APT议程。到2007年底，APT已涵盖能源、信息技术等非传统安全问题。2005年，另一个非正式组织——东亚峰会(EAS)建立并接替APT，扩大了APT的成员和范围。从ARF到APT再到EAS的快速分层，是由于每个后续非正式组织所需的低主权成本。
此外，2002年以来香格里拉对话(SLD)与ARF在恐怖主义与反恐、海上安全和网络安全问题领域出现重叠。东盟还在2006年建立了东盟国防部长会议(ADMM)，在2010年将该论坛扩大到ADMM Plus下的八个对话伙伴。然而自2008年以来，以东盟为中心的组织分层的步伐已经放缓，东盟的日益正规化可能使额外制度层的出现需要更多的谈判与时间。
欧洲的谈判分层：缓慢且数量少
在欧洲，组织分层由于是在耗时的、基于协商一致的决策过程下发生的，密度较低。北约（NATO）在集体防御和危机管理方面的焦点，高退出成本与正式设计和相应的主权成本限制了快速的制度分层。欧盟共同安全与防务政策(CSDP)是唯一一个最终诞生的正式组织。此后成立的少数非正式组织大多是欧盟和北约的附属组织。
正式制度分层成本高昂与非正式制度层的微增
在战后的欧洲，新生的安全和防务架构是围绕北约这一正式焦点组织建立的。欧洲国家也曾考虑过替代北约的体制，比如欧洲防务共同体(EDC)，但最终以失败告终。1954年修改后的布鲁塞尔条约宣布西欧联盟(WEU)成立，从属于北约。这两次尝试进一步使北约成为安全和防务事务的中心。在接下来的40年里，任何试图在北约以外建立额外正式组织的尝试都失败了。特别是法国，试图绕过在跨大西洋联盟内部已经制度化的协商一致意见和共同信念体系，然而，欧洲各国政府没有团结到足以积累额外的主权成本以建立新的正式自组织。
上世纪70年代， 欧洲各国外交部长在欧洲经济共同体(EEC)框架内为深化西欧政治一体化试水。他们很早就意识到，一个正式的组织是不可能的，考虑到北约的存在和额外一层的高主权成本，他们创建了欧洲政治合作组织（EPC）作为EEC的非正式和辅助机制。非正式组织欧洲安全与合作会议（CSCE）也在1970年代出现，主要通过举行非正式会议致力于促进北约和华约之间的安全问题对话。冷战结束后，国际体系发生改变，但欧洲各国政府最初并未建立一个新的适应其安全需求的正式或非正式组织，因为各国政府无法就此达成一致。因此他们首先投资于北约的转型，将安全管理职能纳入北约授权。其三大传统职能(核与常规防护、安全共同体)并未消失；然而，与人道主义行动和旨在影响冲突行动者政治动机的行动这两种和平行动任务相比，它们在政治和战略上的重要性有所减弱。
在这种转变的阴影下，建立一个正式的自主的欧洲安全组织在20世纪90年代经历了三次尝试。一些非正式组织已经出现，如芬兰、挪威、瑞典和丹麦在2009年创建了北欧国防合作，以加强在能力、人力资源、教育、训练和演习、行动和军备等领域的合作。2010年的中欧国防合作组织(Central European Defense Cooperation)也实现了类似的目标。然而在欧洲， 这些组织不是像东盟那样拥有广泛成员，而是作为欧盟、北约或两者兼而有之的辅助组织。
结语
早期的制度设计选择在机制复合体内造成了制度层次（速度、密度和组成）的长期变化。首先，焦点制度增加了成员国的退出成本，反而引导政策制定者创建额外的制度层。其次，根据焦点组织的正式或非正式设计，不同的主权成本导致了两种不同制度分层路径。正式的焦点组织，其成员国的有较高主权成本，创建额外的制度层变得繁琐，导致“协商分层”的步伐缓慢，形成以低密度为特征、由正式和非正式组织组成的机制复合体。相比之下，非正式焦点组织的低主权成本使“突发性分层”的快速过程得以实现，从而导致大多数非正式组织呈高密度特征。
词汇积累
Historical Institutionalism
历史制度主义
Regime Complexes
机制复合体
Institutional Layering
制度分层
译者：戴璐璟，国政学人编译员，北京外国语大学国际关系学院硕士。
校对 | 周谷子 杨溢文
审核 | 施榕
排版 | 刘博宇
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